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最高人民法院
“行政审判讲堂”2025年
第三期答疑
编者按
2025年3月31日，最高人民法院举办2025年第三期“行政审判讲堂”（总第十三期），在答疑环节，针对通过法答网提出的五个疑难复杂问题，受最高人民法院行政审判庭委派，一级高级法官刘涛审判长进行了现场答疑。
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答疑实录
问题1：补偿主体作出安置补偿决定后，因其他行政机关的违法强拆行为引发的行政赔偿案件中，对未提起诉讼的安置补偿决定，是否可以一并审查处理？（提问人：山东省青岛市中级人民法院行政庭李国宁）
答疑意见：
为加强行政赔偿案件中对当事人实质诉求的审查、回应，依法作出有利于实质性化解行政争议的裁判，《最高人民法院关于在审判工作中促进提质增效 推动实质性化解矛盾纠纷的指导意见》（以下简称《指导意见》）第5条第2款、第14条第2项规定，对原告同时针对同一行政机关或者不同行政机关作出的两个以上具有关联性的行政行为分别提起诉讼的，人民法院应当逐一认定是否符合法定起诉条件；符合法定起诉条件且合并审理有利于实质化解争议的，可以依法合并审理。在行政赔偿案件中能够一并解决补偿问题的，应当一并作出处理。具体把握以下几点：
第一，审理征收实施过程中因违法强拆导致的行政赔偿案件，需同时对相关补偿事项进行审查。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第27条第2款、第32条第3项规定，该类行政赔偿案件认定房屋损失时需查明：被征收人依法应当获得的安置补偿权益以及原告合法损失是否已经通过行政补偿等其他途径获得充分救济。因此，行政赔偿与补偿争议的事实紧密关联，两者不能截然分开。
第二，可以采用追加补偿主体为被告或者第三人参加诉讼的方式，实现对补偿问题的一并处理。在不违反管辖相关规定的情况下，人民法院可以依据《指导意见》上述规定向原告释明是否对补偿决定提起诉讼，原告同意的，可追加补偿主体为被告合并审理。原告不同意的，鉴于补偿主体可能同行政赔偿案件处理结果有利害关系，可根据《中华人民共和国行政诉讼法》第29条第1款规定盛谷策略，追加其为第三人参加诉讼。
第三，补偿主体作为第三人参加诉讼的，人民法院可以依据当事人的诉讼请求，视情判决第三人承担补偿责任。在人民法院查明补偿主体作出的安置补偿决定侵害被征收人合法权益的情形下，可向原告释明是否增加诉讼请求，要求补偿主体承担补偿责任。当事人增加的，人民法院可以根据《中华人民共和国行政诉讼法》第29条第2款规定，判决补偿主体承担相应补偿责任。当事人不增加的，人民法院可依据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第27条第2款规定，判决被告承担相应赔偿责任。
问题2:公安机关以“证据不足、办案期限届满”为由作出终止调查决定，适用《公安机关办理行政案件程序规定》第259条第1款的兜底条款规定是否正确?（提问人：浙江省高级人民法院行政庭严丹华）
答疑意见：
《公安机关办理行政案件程序规定》第259条第1款规定:“经过调查，发现行政案件具有下列情形之一的，经公安派出所、县级公安机关办案部门或者出入境边防检查机关以上负责人批准，终止调查：（一）没有违法事实的；（二）违法行为已过追究时效的；（三）违法嫌疑人死亡的；（四）其他需要终止调查的情形。”上述问题的实质是，如何理解适用该兜底条款。我们认为，设置兜底条款是为了避免法律的不周延性，以适应社会情势的变迁。适用兜底条款的情形时，应当与同条款中已经明确列举的情形具有相同或相似的价值，在性质、影响程度等方面具有一致性，且符合该条款的立法目的。分析如下：
第一，相同或相似的价值。公安机关办理行政案件查明没有违法事实、违法行为已过追究时效或者违法嫌疑人死亡时，属于无法或者没有必要再针对案件采取任何调查措施，足以产生终局性、不可逆的终止调查效果。而“证据不足、办案期限届满”情形下，公安机关调取新证据或者延长办案期限后即可继续调查处理，不足以导致终止调查的后果。因此，两者体现的价值并不相同或类似。
第二，性质、影响程度等方面具有一致性。上述法条明确列举的三种情形，均是确定、不可改变的事实，具有客观性，违法嫌疑人（死亡的除外）得以回归正常、稳定的生活状态。而在“证据不足、办案期限届满”情形下，公安机关可通过采取行动予以改变，具有主观性，违法嫌疑人仍处于可能要被追究法律责任的状态。可见，两者在性质和影响程度上并不一致。
第三，符合立法目的。公安机关查实上述三种情形后，客观上已无法或者没有必要追究违法行为的法律责任，故应当终止调查。该规定旨在及时确定行政法律关系，保护无需被追责违法嫌疑人的合法权益；而在“证据不足、办案期限届满”情形下，若终止调查不再追究，则有可能出现因公安机关工作人员主观懈怠而放任违法，无法实现行政管理的目的，背离了立法目的。
问题3：如何理解适用《中华人民共和国行政处罚法》第5条第2款规定的“过罚相当原则”？（提问人：贵州省黔南州中级人民法院行政庭马丹）
答疑意见：
人民法院经审理发现，行政处罚在形式上没有违反法律、法规的强制性规定，结论亦在法定处罚种类、幅度之内，但存在明显不合理、不适当的情形。此时，应结合具体案情，进一步对行政处罚是否违反“过罚相当原则”进行审查，即“是否考虑了应当考虑的因素、是否符合比例原则”，并视情适用恰当的裁判方式。分析如下：
第一，考虑应当考虑的因素。根据《中华人民共和国行政处罚法》第5条第2款、第33条第2款规定，行政机关实施行政处罚应当遵循“过罚相当原则”，行使自由裁量权时需要综合考虑相对人的主观过错程度，违法行为的情节、性质、后果及危害程度等因素。需要注意以下两点：一是对于违反社会公序良俗或者基本安全要求，涉及特殊行业或者重点监管领域的违法行为，一般不以其外在表现形式而应以其性质作为认定过错程度的主要考虑因素。二是查明行政处罚存在未考虑应当考虑因素时，不能当然认定其违反“过罚相当原则”，还需结合案情对是否符合比例原则作进一步审查。
第二，比例原则。《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》第5条规定：“行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰；所采取的措施和手段应当必要、适当；行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的，应当避免采用损害当事人权益的方式。”据此，实施行政处罚应当以达到行政管理的目的和目标为限，处罚内容应当符合“必要”“适当”“最小损害”的要求。比如，行政机关依据《中华人民共和国商标法》第60条第2款规定，采用责令相对人停止侵权行为即可达到保护注册商标专用权以及保障消费者和相关公众利益的行政执法目的，但其未考虑违法行为情节、危害后果等因素，适用高额罚款处罚，则缺乏必要性和适当性。
第三，恰当的裁判方式。行政处罚明显不当的，人民法院可以依据《中华人民共和国行政诉讼法》第70条第6项规定判决撤销或者部分撤销行政行为，并可以判决被告重新作出行政行为（以下简称撤销判决），也可以依据《中华人民共和国行政诉讼法》第77条第1款规定判决变更。需要注意的是，变更判决是对撤销判决的补充，人民法院只有在综合考量相关因素后，确信什么样的行政处罚是适当的情况下，才可适用变更判决。否则，应当适用撤销判决。
问题4：诉讼期间，原告申请停止行政行为执行的，如何理解适用《中华人民共和国行政诉讼法》第56条第1款第2项规定的“行政行为的执行会造成难以弥补的损失”“停止执行不损害国家利益、社会公共利益”？(提问人:新疆阿克苏市人民法院综合审判庭吕涛)
答疑意见：
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第56条第1款第2项规定，诉讼期间原则上不停止行政行为的执行。但原告或者利害关系人申请停止执行，同时符合“行政行为的执行会造成难以弥补的损失”“停止执行不损害国家利益、社会公共利益”两个条件时，人民法院应当裁定停止执行。我们认为，理解适用该规定时，应当结合个案证据和审理情况，平衡好私权保护与公益维护的关系，具体把握以下几点：
第一，关于“难以弥补的损失”。作为诉讼不停止执行的例外情形，上述条款对执行行政行为将造成的损失作了较为严格的规定，即要求达到难以弥补的程度。人民法院应当结合原告在提出停止执行申请时的举证和说明情况，综合考虑停止执行对原告权益保护的紧迫性，不停止执行造成损失的重大性、不可恢复性以及行政行为继续执行的必要性等因素后作出认定。
第二，关于“不损害国家利益、社会公共利益”。在原告就“难以弥补的损失”进行举证和说明后，行政机关可以对停止执行是否有损公益作出说明。人民法院可以从以下三个方面进行审查：一是行政行为的执行有无时间上的迫切要求，迟延执行是否会造成严重后果；二是从行政行为的种类、与社会秩序关联程度等角度考察停止执行是否具有社会危险性；三是行政行为是否仅对原告或者少数人的私权产生重大影响，而对公益影响甚微。
第三，需要注意的是，人民法院裁定停止行政行为的执行，只是行政行为的执行力被暂时停止，如果发生新情况导致停止执行事由消灭的，人民法院可依申请或依职权审查并决定撤销，以保证行政管理目的得以实现。
问题5：对税务机关出具《已证实虚开通知单》不服提起的诉讼，是否属于行政诉讼受案范围？（提问人：江西省景德镇市中级人民法院行政庭章汝秀）
答疑意见：
根据《税收违法案件发票协查管理办法（试行）》相关规定，《已证实虚开通知单》是查办开票企业税收违法案件的税务机关（以下简称委托方）出于协查的需要，向受票企业所在地税务机关（以下简称受托方）出具的文书。文书内容主要为：“经查证，现将已证实虚开的发票××份、涉案发票金额××元告知你局，请按有关规定处理，并将有关情况及税务处理结果反馈我局。附相关发票。”委托方出具该文书的主要目的，一是了解和掌握其查办案件的相关情况，二是为受托方提供税收违法案件线索。我们认为，不服税务机关出具《已证实虚开通知单》提起的诉讼，在受托方仅作为税收违法案件线索使用，《已证实虚开通知单》不发生外部效力的情形下，不属于行政诉讼受案范围。如果受托方将其作为作出处理或者处罚决定的主要依据，已发生外部效力的，应当结合权利救济的直接性、经济性等因素，视情决定是否纳入受案范围。
第一，通常情况下，受托方依据《已证实虚开通知单》对受票企业立案后，仍需依据通知单所附的相关发票通过核查账簿、询问等方式收集证据认定虚开发票的事实，并结合是否存在真实交易、是否善意取得发票、是否故意开具发票等事实，依法作出进项税额转出，补缴所得税、滞纳金的处理决定或者偷税的处罚决定，受票企业不服的可依法寻求救济。但是，受托方将《已证实虚开通知单》作为认定虚开发票事实的主要证据，即把该通知单作为行政机关出具的证明文件使用时，人民法院审理受托方作出的处理或处罚决定案件中，迳行认定证明文件的合法性而不赋予受票企业救济权，则有可能侵犯其合法权益。
第二，前述情形下，赋予受票企业针对《已证实虚开通知单》的救济权，还需区分情形处理。如果委托方出具通知单后未作出相关处理或者处罚决定的，可针对通知单寻求救济。如果后续作出了相关处理或者处罚决定，通知单作为过程性行为其法律效果被处理或者处罚决定吸收的，一般应当针对处理或者处罚决定寻求救济。但是人民法院审查发现盛谷策略，通知单作为过程性行为具有独立的价值且对当事人权利义务产生重大影响，受票企业针对处理或者处罚决定寻求救济，具有客观障碍或者明显不公平的，亦可赋予其救济权，以切实保障其合法权益。
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